央行数字货币研究与探讨专题：虚拟货币及其监管应对

近年来，诞生于互联网世界的虚拟货币引起了各方关注，特别是以比特币为代表的虚拟货币发展迅速，其使用范围已从互联网渗透到了现实世界。笔者在参考国际组织以及代表性央行相关报告基础上，对虚拟货币的概念、潜在风险及各国监管对策进行了研究。

虚拟货币的概念、特征及分类

国际货币基金组织（IMF）在近期报告中指出，虚拟货币（virtual currencies）是价值的数字化表现，由私人机构发行并且使用自有的记账单位，包括常见的电子优惠券、航空里程，加密数字货币以及某些资产支持货币 等。IMF的报告认为，虚拟货币是数字货币（digital currencies）中的一种。数字货币的概念更宽泛，它还包括电子货币（e-money），即以法币表示的电子化支付机制。英格兰银行则认为，与传统 主权货币不同，虚拟货币不是一种求偿权，它应被看做一种商品。与黄金这类实物商品的区别在于，虚拟货币是一种无形资产或电子化商品，其价值依赖于使用者对 其代表的价值形成共识。从货币三项职能来看，目前各国都认为虚拟货币还很难称之为通常意义的货币。

其他机构在使用虚拟货币这一术语上与IMF存在一些细微差别。国际清算银行（BIS）的报告认为，“虚拟货币”与“数字货币”这两个术语不存在 本质差异。BIS支付与市场基础设施委员会（CPMI）在2012年和2015年的两篇报告中，就分别使用了virtual currencies和digital currencies两个不同的术语。澳大利亚参议院经济咨询委员会在2015年有关数字货币的一份报告中与IMF持同样的观点，即数字货币的概念相对更 宽泛，但在具体术语使用上数字货币与虚拟货币两者可以互换。欧洲中央银行（ECB）和欧洲银行管理局（EBA）的报告则一直用虚拟货币的术语，并将虚拟货 币定义为价值的数字化表现，强调这一价值不由中央银行或公共机构背书，也不必然与法币联系。

目前，引起各国关注的主要是以比特币为代表的，基于分布式账本（distributed ledger）的虚拟货币。这类虚拟货币有三个主要特征。一是虚拟货币可以看做是一种资产，与作为商品属性的黄金类似，其价值由供需决定。但与法币不同， 它不是个人或机构的债务，也不由官方机构背书。二是价值转移方式上，电子形态的货币价值转移需要依赖中心化的金融清算机构。虚拟货币（如比特币）的创新之 处在于利用分布式账本，在没有可信任的中介机构条件下也能完成点对点式的价值转移。三是虚拟货币不由任何特定机构运营，但某些中介机构能为虚拟货币使用者 提供服务，但这些中介机构提供的服务与电子货币发行人提供的交易和清算服务存在本质区别。

在虚拟货币的分类上，IMF、BIS以及ECB都认为，与各国货币的兑换能力可作为虚拟货币的一个分类标准。据此，虚拟货币可分为封闭型、半封 闭型和开放型。封闭型虚拟货币仅用于购买虚拟社区内的虚拟商品和服务，不能在虚拟社区以外交易。半封闭型虚拟货币能在某一“汇率”下使用法币购买，但这一 过程不可逆。开放型虚拟货币能以某一“汇率”将虚拟货币买入或者卖出，这种情况下的虚拟货币如同真实世界的某种货币一样，既能购买虚拟商品也能购买现实世 界的商品和服务。

IMF近期的报告还将是否“去中心化”作为虚拟货币的一个分类标准。去中心化的虚拟货币也称之为加密数字货币。这类虚拟货币没有中心化的发行及 管理机构，它依据特定算法，通过大量计算产生，使用整个P2P网络中众多节点构成的分布式数据库来确认并记录所有交易行为，并使用密码学的设计来确保货币 流通各个环节的安全性。

虚拟货币体系的潜在风险

虚拟货币没有内在价值及央行背书，其价格极易受市场预期影响，波动率极高，市场流动性难以得到保证。去中心化的虚拟货币体系以分布式账本技术为 基础，存在交易匿名、资金可跨国自由流动、货币供给量相对固定以及交易不可逆等特征，可能给市场参与者及整个金融体系带来风险。对此，国际组织和各国央 行、监管机构均普遍关注。

一是洗钱及恐怖主义融资风险。虚拟货币体系中服务提供商和用户均为匿名，模糊的交易链使得不法分子易于掩盖 其资金来源和投向，这为洗钱、恐怖融资及逃避制裁提供了便利。IMF、BIS、OECD等国际组织以及英格兰银行、澳大利亚央行、新加坡金融管理局等监管 机构都对虚拟货币相关的洗钱及恐怖主义融资风险表示了高度关注。IMF近期的报告指出，虚拟货币体系很可能作为逃避资本管控的渠道，非法资金可通过虚拟货 币体系实现跨国流动，这给反洗钱、反恐怖主义融资带来了挑战。

二是消费者面临的风险。虚拟货币体系缺乏透明度且监管缺位，给消费者带来多种风险，包括但不限于以下几类： 结算风险。虚拟货币体系流动性管理难度高，兑换商流动性管理出现问题时，用户可能无法将虚拟货币兑换为法币。价格风险。多家监管机构指出，虚拟货币价格出 现大幅波动时，持有者很可能遭受价值损失。系统风险。系统失灵等操作风险在传统支付体系中由金融机构来承担，而在虚拟货币体系中却需由用户承担。中介风 险。虚拟货币体系中的市场参与者几乎都不受监管，用户资金安全缺乏保障。诈骗风险。由于交易不透明，诈骗者建立虚假的电子商务交易网站，将收集的虚拟货币 兑换为任意国家货币而不留任何交易痕迹。法律风险。去中心化的虚拟货币体系中交易不可逆，且无法律框架明确交易各方之间的权利和义务关系，发生诈骗、盗 窃、造假等事件时难以确定哪一方应当为事件负责，消费者权益缺乏保障。

三是金融稳定相关风险。各大国际组织和各国监管机构普遍认为，目前虚拟货币市场价值及交易额较小，且金融机 构极少参与，并未对金融稳定造成系统性威胁。但IMF近期的报告强调，随着虚拟货币使用范围和规模的扩大，单个虚拟货币体系风险演变为系统性风险的概率也 将提升。此外，由于缺乏最后贷款人为货币稳定提供保障，一旦出现风险事件，虚拟货币兑换商很容易遭到挤兑，对金融稳定造成冲击。英格兰银行指出，若虚拟货 币发展成为重要的支付体系，体系内消费者面临的个体风险可能演变为系统性风险。

四是货币稳定相关风险。IMF指出，当前各种虚拟货币体系不具备稳定货币机制的特征。虚拟货币（尤其是加密 数字货币）近乎刚性的供给规则可能造成结构性通货紧缩，且虚拟货币体系中没有可以承担最后贷款人角色的公共机构，难以应对金融危机。BIS和欧洲央行均认 为，若虚拟货币发展至使用群体广泛、交易频繁的阶段，央行资产负债表可能会大幅缩减，货币政策传导机制和政策有效性将被削弱。

虚拟货币监管的国际经验

针对虚拟货币可能存在的风险，目前已有许多国际组织和中央银行对虚拟货币体系的监管问题进行了公开回应。这些回应大体可以分为四类：警告与风险提示，监管与登记许可，立法规范，明令禁止。

警告与风险提示。一些中央银行与监管机构对比特币及虚拟货币体系发出了风险警告。德国联邦金融监管局、法兰西银行、荷兰和比利时中央银行就针对 使用比特币可能引发的洗钱与恐怖主义融资发出了公开警告。欧洲银行业管理局（EBA）在2013年底发布的报告中警告消费者虚拟货币存在的诸多风险，如兑 换损失、电子钱包被盗、支付不受保护、价格波动等。西班牙虽然没有类似的风险警告，但及时发布了与虚拟货币有关的信息公告。

监管与登记许可。总体而言，国际组织均认为对虚拟货币的监管应在防范风险和促进创新之间找到平衡。瑞典从2012年开始要求与虚拟货币有关的交 易必须在金融监管机构进行登记。另外一些国家则注重资质监管，进而使其间接满足审慎监管要求。还有些国家的监管主要针对虚拟货币交易的商业模式。法国金融 审慎监管局将提供比特币流通买卖服务，并在此过程中赚取资金的行为视作是一种支付服务而要求得到政府授权。另外一些国家将监管的重点着眼于与虚拟货币有关 的中介机构。德国联邦金融监管局和丹麦的监管机构认为，为虚拟货币提供中介服务需要获得授权。

立法规范。目前，已有部分国家拟立法监管虚拟货币交易。加拿大拟立法允许政府对比特币交易进行监管，并将数额大于一万美元的交易纳入可疑监管范 围。美国希望调整相关法律结构应对比特币的发展。美国财政部金融犯罪执法网络（FinCEN）为使银行保密法（BSA）在网络背景下适用，于2013年发 布了针对私人生成、持有、分配、交易、接受和传输虚拟货币的行为及主体界定的解释性指引。欧洲央行强调应加强现有法律框架下的国际合作，从欧洲与全球层面 在现有法律制度框架下对虚拟货币加以规范。更多的国家则认为比特币不是一种流通货币，不具有法律地位，也不符合金融工具的定义，如芬兰、瑞典、马来西亚和 印尼等。

明令禁止。在某些国家，与比特币有关的交易被禁止。2013年12月，中国人民银行禁止金融机构进行比特币交易，上述禁令随后扩展至支付服务的 供应商。持同样态度的还有泰国和印尼央行。匿名网络货币（包括比特币）的流通被俄罗斯司法检查部门视作对货币的替代而被禁止。俄罗斯中央银行早先已经将提 供比特币服务纳入可疑交易的监察范围。美国证券交易委员会（SEC）禁止发行未注册股票换取比特币，禁止未经注册从事以虚拟货币计价的网上证券交易活动。

作者：王信（中国人民银行南昌中心支行行长）

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